La Insegura Seguridad Interior [1]

 Desde el surgimiento constitucional del concepto Seguridad Interior en 1821, en México, no se habían explorado  sus implicaciones ni sus problemáticas se habían puesto a discusión en la agenda pública como sucede en nuestros días, debido a la desacertada Ley de Seguridad Interior, de diciembre de 2017. Si bien ha sido destacado como el mayor error de esta ley la inmediata formalización de la participación  de las fuerzas armadas en  funciones policiales, temiendo consecuencias de mayor desastre institucional y humanitario (aunque también podría decirse que también implica la indeseable “policiación” del Ejército), en realidad contiene otra amenaza mayor que abordaré en este texto.

1.      En el principio sólo existía la seguridad interior y la defensa exterior. [3]

Para la constitucionalidad de finales del siglo XVIII y principios del  XIX el concepto de seguridad nacional y de policía como fuerza pública fue inexistente. La cultura política y jurídica de esa época, para referirse a los aspectos de fuerza para hacer prevalecer y defender sus nuevas instituciones y leyes como emergentes Estados nación, sólo contaba con dos instrumentos: frente a otros Estados nación amenazantes de su soberanía se oponía la tradicional fuerza militar profesional: ejército y marina; y frente a los enemigos del orden (político) interno, es decir, de las nuevas leyes e institución liberales o burguesas,  se contuvieron con las nuevas milicias o guardias nacionales ciudadanas. Posteriormente y de manera paulatinamente los harán los cuerpos de policía. Encontramos  estos elementos del modelo liberal de seguridad en las  Constituciones de los Estados Unidos de América, Francia y demás Constituciones Europeas desde finales del siglo XVIII y principios del XIX.  Así  también se registra en la historia constitucional de España, cuya influencia en nuestra Carta Magna fue también indudable.

a)      Constitución Política de la Monarquía Española (de Cádiz) 1812. Artículo 170. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside exclusivamente en el Rey, y su autoridad de extiende a todo cuanto conduce a la conservación del orden público en lo interior, y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme a la Constitución y a las leyes. […] Artículo 356  Habrá una fuerza militar nacional permanente, de tierra y de mar, para la defensa exterior del Estado y la conservación del orden interior. Así como la otra  Carta Magna española de mayor vigencia en su tiempo: Constitución de la Monarquía Española, 1876.  Artículo 50. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuanto conduce a la conservación del orden público en lo interior y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme a la Constitución y a las leyes.

Si España en 1844 creó la Guardia Civil, como institución militar bajo control civil para aplicar leyes civiles para el ámbito de la seguridad interior,  México  sostuvo al ejército y a la Marina como fuerza pública también para el orden interior, pero nótese que esto sucedió antes de que se crearan los nuevos cuerpos de policía en suficiente magnitud. Eran los momentos históricos donde se estaba configurando la nueva institucionalidad y el concepto Seguridad Interior quedó a la mitad, entre el orden civil de fuerzas públicas civiles y el orden militar de fuerzas públicas militares profesionales.

Sin embargo, la institucionalidad liberal mexicana tomó una tercera vía: el orden interior será asunto de régimen y naturaleza política y administrativa cuyo objetivo será el mantenimiento de la nueva institucionalidad liberal (orden público) con apoyo de la emergente nueva fuerza pública civil denominada policía. En nuestro país sólo subsidiariamente fue usada la Guardia Nacional (La GN se denomina a cada organización de milicias civiles o ciudadanas cuyo mando corresponde a los gobernadores de los estados), en concurrencia con el ejército, para la defensa ante invasores (y como respaldo en “cartelazos” políticos). Como instancia administrativa para operar las implicaciones del concepto seguridad interior-orden público  se estructuraron los Ministerios del Interior en todos los países que fueron ocupados o influenciados por la Francia napoleónica.

Por ejemplo, en la administración pública del gobierno centralista mexicano de 1835 se creó el Ministerio del Interior, precisamente para todo lo relativo a los “asuntos interiores” en contraposición a los asuntos exteriores a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores; es decir, para la seguridad interior y para la defensa diplomática del país ante otras naciones. 

Separación conceptual e institucional de orden liberal que también se expresaría con el concepto de “gobernación”, para denominar a lo “interior” cuando, bajo la presidencia de Antonio López de Santa Anna, el 12 de mayo de 1853, “se determinó una vez más separar las funciones que habían sido reagrupadas anteriormente en el `Ministerio de Relaciones Exteriores, Gobernación y Policía`, para dividir su desempeño en dos dependencias distintas: el `Ministerio de Gobernación` y el `Ministerio de Relaciones Exteriores`, reestructuración que elevó entonces a seis el número de dependencias directas del Ejecutivo.”[4]

En las diversas constituciones mexicanas del siglo XIX y hasta abril del año 2004 se había mantenido inalterable el binomio seguridad interior-defensa exterior, hasta que se introdujo el término seguridad nacional para crear ahora el trinomio jurídico, político, militar y socialmente problemático.

1)      Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1824. Art. 110. De las atribuciones del presidente y restricciones de sus facultades […] Fracción X. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra y, de la milicia activa, para la seguridad interior y defensa exterior de la federación

2)      Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1857. Artículo 85. Facultades y obligaciones del presidente. […] Fracción VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior de la federación

3)      Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917. Artículo 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:

a.      Año 1917. Fracción. VI.— Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior de la federación

b.      Año 1944: Fracción VI: Disponer de la totalidad de la fuerzas armada permanente, o sea del Ejército terrestre, de la marina de guerra y de la fuerza aérea, para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.

c.       Año 2004: Fracción VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

2.      Y se agravó.

En el año 2018, y manteniendo nuestra disfuncionalidad jurídica, continuamos como en el siglo XIX, en divergencia con el constitucionalismo internacional que reconoce la seguridad de las personas como derecho humano, omitiendo el reconocimiento constitucional del derecho a la seguridad de los ciudadanos,  asimismo mantenemos jurídicamente irresuelto el binomio seguridad interior – defensa exterior (agravado con la noción de seguridad nacional). Y con la indefinición de seguridad interior como concepto de derecho constitucional.[5]  Asimismo,  después de 194 años, carecemos de una ley de Defensa Nacional que establezca su concepto, fines, principios, funciones y facultades que otorgue certeza jurídica a las fuerzas armadas a la actuación militar. Con justeza las fuerzas armadas plantearon en el Programa Sectorial de Defensa Nacional 2013-2018: “… resulta imprescindible promover una Ley de Seguridad Interior y una Ley de Defensa Nacional, para dar certeza jurídica a la actuación de las Fuerzas Armadas y otras instancias del Estado mexicano responsables en estas funciones.”

Al igual que en otros ámbitos de la vida política y la constitucional, llegamos al presente pretendiendo tener instituciones modernas pero sin haberla creado en forma eficaz, pertinente y coherente.  Si en la época de la posguerra el gobierno de los Estado Unidos de América emitió su National Security Act, 1947, para crear nuevas instituciones, ajustar las existentes y definir sus nuevas prioridades políticas nivel internacional, para enfrentar a Rusia durante la Guerra Fría,  [6] en México, sin soporte constitucional, se creó 1985 la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGISEN), elevándolo a Centro de Investigaciones en Seguridad Nacional (CISEN) en 1989, dentro de la Secretaría de Gobernación,  con fines exclusivamente de vigilancia y control político interno y en suplencia de la temible y violenta policía política del gobierno mexicano, la Dirección Federal de Seguridad. Se le presentó como un órgano de inteligencia, inteligencia interna que pronto devino en ilegal “espionaje” político.

Como se citó antes, en abril del año 2004 seguíamos con nuestro decimonónico binomio seguridad interior-defensa exterior cuando los legisladores introdujeron en el texto constitucional la expresión Seguridad Nacional que, al igual que el binomio mencionado, se incorporó a la Constitución sin definición racional, quedando sólo en noción de sentido común. Posteriormente se emitió la Ley de Seguridad Nacional, 2005, donde ésta es definida como “las acciones tendientes a…”. Y justo la lógica de esta “definición” es elegida para definir la seguridad interior en la Ley de Seguridad Interior, 2017, como “la condición que proporciona…”. [7]

3.      Y si estábamos mal…

Los análisis jurídicos que el  ministro ponente Pardo Rebolledo presenta en la reciente propuesta de proyecto de resolución o sentencia (414 fojas) sobre algunos de los argumentos presentados en cuatro acciones de inconstitucionalidad (6/2018 y 4 acumuladas) [8] contra la Ley de Seguridad Interior – proyecto cuyo análisis iniciará el 12 de noviembre-, más parecen galimatías [9] que argumentos sólidos para declararlos infundados pues borda con conceptos jurídicamente difusos e indefinidos (seguridad nacional, seguridad interior). [10]  Pero al revisar su articulado, el ministro Pardo concluye declarando la validez de la mayor parte y declara la invalidez de los siguientes artículos, fracciones y porciones normativas:

…la expresión “por sí o” contenida en la fracción I del artículo 4; las porciones normativas: “que afecten los principios establecidos en el artículo 3 y las ” y “; las emergencias o desastres naturales en un área o región geográfica del país; las epidemias y demás contingencias que afecten la salubridad general;” del artículo 4, fracción II; los artículos 6, 8, 9,  la expresión “por sí o” contenida en el primer párrafo del artículo 11; la expresión “por sí o” contenida en el segundo párrafo del artículo 11; el último párrafo del artículo 11; el segundo párrafo del artículo 15; el artículo 16; el segundo párrafo del artículo 18; el artículo 26; el artículo 27; la fracción III del artículo 4 y el artículo 25.

Recordando que de los cuatro componente del actual modelo seguritario o M4S (Pública, Interior, Nacional, Defensa), tres de ellos carecen de definición precisa y en los cuatro intervienen las fuerzas militares; a la vez que las fuerzas militares carecen de la ley que les proporcione seguridad jurídica en su función específica de defensa nacional.

En todo caso es probable que la Ley de Seguridad Interior, con las supresiones sugeridas por el ministro Pardo, continúe  y que el Congreso de la Unión no la abrogue.

El problema que genera la ley no es solo la normalización de la intervención militar en funciones policiales sino que además el ámbito político y jurídico de seguridad interior sea considerado  “tema” de policías y militares.

Después de casi 200 años la política de seguridad interior, al igual que sigue sucediendo en todos los países occidentales, sigue administrada por los ministerios de gobernación o del interior (Alemania, Argentina, Austria, Canadá, Francia, España, Italia, Portugal, Noruega, Reino Unido, incluso en EUA crearon el departamento civil de Seguridad Nacional  y además cuentan con el Departamento de Justicia., etc.).  El nuevo gobierno federal mexicano se enfila a despojar al ministerio del interior o Secretaria de Gobernación de su materia política de aplicación de políticas para mantener el funcionamiento de las instituciones democráticas del país y su seguridad con auxilio de la inteligencia y la fuerza pública, para depositarla directamente en manos policiales y militares en la que será la nueva secretaría federal de seguridad pública.  Es como poner al frente de la administración de una empresa al gerente de seguridad. [11]

Paradójicamente, la seguridad nacional seguirá extraviada como concepto administrativamente inorgánico cuya ley debe aplicar principalmente un casi inexistente CISEN que pasará, con otras siglas, a la nueva Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana federal. ¿Y la fundamental política de seguridad interior quedará  reducida a un cuasi reglamento militar al que hoy la condena la Ley de Seguridad Interior a riesgo de no incidir en su incierta finalidad anti delictiva? ¿Se seguirá relegando a un segundo plano en esas políticas al Ministerio Público?

 Es claro que se debe generar una nueva configuración estratégica y funcional entre seguridad interior y seguridad nacional sin improvisaciones para no tener los mismos malos resultados de las políticas de seguridad pública y seguridad nacional que se ha aplicado en los tres recientes sexenios.